敖斌委员：

你提出的《关于引入工程造价咨询单位破解我市政府项目成本监管困局的建议》（第20170104号）的提案收悉。非常感谢你对政府投资项目成本监管工作的关心和支持。我局综合市发改局、市财政局的意见，现答复如下：

    一、我市在政府投资项目推行全过程造价管理方面的相关政策与举措

（一）建章立制，积极推行工程项目全过程造价管理模式

1.出台《佛山市建设工程造价管理暂行办法》。住房和城乡建设部早于2014年9月就颁布了《住房城乡建设部关于进一步推进工程造价管理改革的指导意见》，其中第七点“完善工程全过程造价服务和计价活动监管机制”中明确提出：“完善建设工程价款结算办法，转变结算方式，推行过程结算，简化竣工结算。建筑工程在交付竣工验收时，必须具备完整的技术经济资料，鼓励将竣工结算书作为竣工验收备案的文件，引导工程竣工结算按约定及时办理，遏制工程款拖欠”。该意见下发后，众多省份采取了多种监管措施贯穿工程招标、施工、结算全过程，事前监管和事后调解并重，有效地化解了工程结算难问题。由我局起草的《佛山市建设工程造价管理暂行办法》（佛府办〔2015〕64号）于2015年12月31日颁布实施,其中规定：“投资金额超过3000万的建设工程，建设单位应在项目立项或工程开工前，委托一家有资质的造价咨询企业实施全过程造价咨询和控制，保障建设资金使用效益和工程造价控制效果。”这为政府投资项目引入造价咨询单位提供全过程造价咨询服务，破解成本监管难题率先提供了政策支持，并将有效提升政府社会影响力和推动建筑业健康发展。为具体落实该暂行办法，目前我局正会同市发改局、市财政局和市国资委草拟政府工程项目实施全过程造价管理的具体实施细则，该细则可望于今年内颁布。

2.出台《佛山市市级财政资金投资建设项目工程概算预算结算决算审核管理办法》。为进一步规范我市市级财政资金投资建设项目工程概算、预算、结算、决算的审核管理，加强我市基本建设财务管理工作，提高建设资金使用效益，2016年9月5日，市政府颁布《佛山市市级财政资金投资建设项目工程概算预算结算决算审核管理办法》（佛府办〔2016〕49号），明确了市财政局在政府投资项目成本监管方面的主要职责包括：参与基建项目的财政性资金年度投资计划安排；审核财政性资金投资项目工程概算及项目工程预结算和竣工财务决算，参与政府性资金工程造价管理。该办法还明确：一是佛山市市级财政资金投资100万元以上（含100万元）的建设项目的工程概算、预算、结算、决算均需送市财政部门审核。概算审核结论作为市财政部门控制建设项目总投资的依据；预算审核结论是建设单位控制工程造价、报送工程结算审核的主要依据，也是办理项目招标投标（政府采购）的重要依据；竣工财务决算审核结论是项目结转固定资产的依据。二是工程建设中，达到一定标准的单项变更签证，建设单位必须编制变更预算并报送市财政部门进行审核。变更后的总工程费用预算，不得超出由市财政部门审定的工程预算审核结论书上工程费用及不可预见费用的总额。超出总额的，须按工程建设有关规定重新报市人民政府审批。经市财政部门审定的工程变更预算是建设单位与施工单位签订补充协议的依据。市财政部门依据施工合同和补充协议拨付工程进度款。

3.编制《佛山市建设工程全过程造价咨询导则》。为提高我市建设项目全过程造价咨询业务的管理水平，促进建设项目全过程造价咨询业务的规范化管理，我局组织有关专家编制了《佛山市建设工程全过程造价咨询导则》，引导造价咨询单位顺利开展这项业务，目前该导则已到了征求意见阶段，并将于年内推出使用。

4.修订《佛山市住房和城乡建设管理局建筑行业诚信管理办法》。2017年4月18日，新修订的诚信管理办法正式出台，已于2017年7月1日正式实施。新办法在“业绩加分”条款中新增了对采用全过程造价咨询的项目给予额外的诚信加分，以此鼓励有条件开展全过程造价咨询的单位尽快投入到全过程造价管理业务中去。同时，我局指导市工程造价和招标协会组织举办了多场工程项目全过程造价管理的知识讲座和技术交流论坛，并组织会员单位到兄弟城市协会进行调研交流，对推动我市工程项目全过程造价管理的广泛开展起到了积极作用。

(二）前期介入，严格落实政府投资工程项目决策阶段及设计阶段的造价控制

我市高度重视政府投资工程项目管理工作，重点围绕项目前期开展一系列项目规范管理工作：一是以项目计划为起点，控制项目投资规模。每年年底，市发改部门会同财政部门组织编制《佛山市本级年度政府投资项目计划》，明确项目总投资、年度计划投资及投资构成，要求项目严格按照《计划》规模实施。其中对本年度可以开工的项目列入正式项目管理，对达到预可研深度以上但暂未能在当年度开工建设的项目，列入市本级政府投资储备项目库。二是以提前介入为渠道，确保项目合规合理。针对项目前期工作的复杂性，我局加强与审批部门市发改局的联动，积极介入项目前期各项工作，推进项目前期工作按要求按规定推进。通过前期的提前介入，更加有利于引导和帮助项目单位进行规范合理的操作。三是以估算审核为抓手，控制项目投资造价。为进一步规范项目管理，避免项目出现超概算、超规模建设等问题，在项目立项审批前，市发改部门会根据项目需要委托第三方工程咨询（造价）机构对项目可研及造价开展评估论证，并出具工程可研及估算审核报告，作为项目审批的参考依据。同时，要求项目资料依据审核意见调整完善后方可立项。

（三）完善机制，不断加强国有财政资金投资项目的全过程造价管理

近年来，我市不断加强市级财政资金建设项目概算、预算、结算、决算评审工作，目前已形成较完善的评审机制：一是着力完善第三方机构评审机制。目前，佛山市市级财政资金建设项目的工程概算、预算、结算、决算审核工作已由市财政部门委托社会工程造价咨询单位承担，通过政府采购的形式，选取中介机构。其中，最近一次采购为2016年2月，有10家工程造价咨询单位中标，合同期为3年。二是建立健全评审管理制度。在推进基建评审工作中，市财政局相继出台了《佛山市财政局基建投资评审时限操作细则》、《佛山市财政局中介机构评分考核制度》、《佛山市财政局造价评审报告模板》等一系列的内部管理制度，在对中介机构的管理方面形成了一套较完善的制度，较好地保证了工程造价的审核质量。三是建立重大项目双审制度。目前，对于送审金额大于1000万元的预算评审项目以及所有的结算评审项目，市财政局均采取双审（由两家中介机构交叉审核）的制度，切实提高了工程造价的审核质量。

（四）措施到位，切实推进国有非财政资金投资项目的全过程造价管理

市国资委下属国有企业的建设工程项目在概算、预算、施工变更和结算等各阶段，都委托了工程造价咨询单位进行全过程造价控制和咨询服务,保障了建设资金使用效益和工程造价控制效果。做法如下：

1.投资决策及设计阶段。工程造价咨询单位根据项目开展的进度分别提供各阶段的测算供建设方参考（包括立项阶段、方案阶段、施工图纸阶段）。

2.招投标阶段。造价咨询单位向建设单位提供针对招标文件、评标办法和招标标底的咨询意见；把控关于变更、价格调整、索赔、支付等经济条款。协助建设单位签订合理的合同，从一定程度上避免合同欺诈，防范合同方面的风险。

3.施工阶段。工程造价咨询单位委派1到2名人员驻施工现场，并在公司组织全过程造价咨询团体作为项目的后台，主要提供以下服务：参与造价控制有关会议，并提出建设性意见；根据工程进度编制工程用款计划，提供分段分部位的主要材料需用量；负责对施工单位上报的每月完成量月报进行审核，并提供当月付款建议书；审核设计变更、现场签证等发生的费用，相应调整造价控制目标，向项目建设单位提供造价控制动态分析报告；会同项目建设单位、监理单位等到施工现场核定工程量；承、发包双方提出工程索赔时，为项目建设单位提供咨询意见；提供涉及委托咨询工程项目的人工、材料、设备价格询价、审核等造价信息，以及与工程造价控制相关的其它服务；编制单项工程招标工程量清单、标底；编审施工图纸预算。

4.工程造价审核及竣工结算审核阶段。工程造价咨询单位按照国家有关政策和规定，依据项目实际情况编制及审核工程竣工结算。

5.项目后评价阶段。工程造价咨询单位整理项目建设全过程中各阶段的技术经济指标、造价指标、指数等相关信息资料，对比各阶段工程造价，为建设单位提供经验数据。

二、目前我市政府投资项目管理过程中存在的主要问题

（一）超概算超预算问题：虽然造价咨询相关的法规或有关规定明确了估算控制概算、概算控制预算、预算控制结算的原则，但在实际实施过程中，项目业主前期论证不足，后期随意扩大投资规模、提高建设标准，变更、增加计划外工程，导致整个工程超规模、超概算预算的现象时有出现。

（二）工程变更及签证管理问题：监理公司存在人员综合素质不高、缺乏监管等原因，对工程变更的施工范围和项目价格无法确认，监理的三大控制只能做到质量和进度的控制，而缺乏价格控制。因此在签证管理上就会出现时间性和准确性差、用词模棱两可和操作性差、随意涂改签证资料、存在虚假签证等问题，很不利于建设成本控制。
　　（三）结算资料不规范问题：财政资金投资项目在结算审核过程中发现，项目的竣工图、设计变更、现场签证等结算资料不规范、缺失等情况普遍存在，影响项目在审时效，造成竣工结算久拖不结、农民工工资拖欠严重的现象。

三、进一步加强政府投资项目成本监管的措施

（一）强化事中事后监管。市发改部门切实加强政府投资工程项目管理，把好事中事后监督关口，严格按照投资计划实施；进一步完善政府投资项目估算审核和代理建设制度；强化政府投资重大项目稽察制度，建立后评价制度，健全政府投资责任追究制度；建立社会监督机制，鼓励公众和媒体对政府投资进行监督。

（二）制定工程变更签证管理办法。施工过程中工程变更签证的监管问题，如提案中提到的确实是政府投资项目成本控制的难点。我们认为，下一步发改、财政、住建、交通、水利和水务等部门可以共同制定工程变更签证管理办法，明确由全过程造价咨询单位参与工程变更签证的确认管理，对推行过程结算，简化竣工结算、切实提高过程和竣工结算效率是很好的推动，能有效解决变更影响施工进度、成本和质量控制，避免工程款和工资拖欠的社会问题。
　　（三）推进政府项目投资成本信息化管理。正如提案中提出的建立全过程项目管理信息系统和政府投资项目成本管理中心平台，我们认为这个很有必要，对建立政府投资项目完整的成本控制档案也是切实可行的措施，下一步需要发改、财政和住建部门联合开发平台，才能实现对政府投资项目的统一协调监管。

（四）填补非财政性国有资金投资建设项目缺乏监管的空白。深圳市早于2009年和2012年分别制定了《深圳市非财政性国有资金投资建设工程造价审查办法》和《深圳市建设工程造价管理规定》（其中第二十六条规定非财政性国有资金和集体所有资金投资工程，合同造价超过30万元的，建设单位应当将有关造价成果文件报送造价管理机构审核），为加强非财政性国有资金投资建设工程的造价管理，避免国有资金的流失起到了重要的作用。因此，我们认为应尽早填补我市在这方面监管的空白，很有必要积极推进非财政性国有工程造价审（核）查建设工程造价文件的工作，确保国有资金运作安全。

（五）全面推进全过程工程咨询试点工作。2017年8月7日，广东省住房和城乡建设厅印发了《广东省全过程工程咨询试点工作实施方案》，目前，我局正会同市发改、财政、审计、交通、水务以及各区住建等部门，制定我市全过程工程咨询试点实施方案，通过政府投资项目试点带动我市工程建设项目管理体制的改革和创新，为探索全过程工程咨询模式、制度和方法积累经验。

再次感谢你提出的宝贵建议。我们将在政府各职能部门的配合下，不断努力、齐抓共管、形成合力，积极推行政府投资项目全过程造价咨询管理，切实加强项目资金管理，促进政府投资项目成本监管工作迈上新台阶。

佛山市住房和城乡建设管理局    

                         2017年8月22日         

主题词：政协 提案 意见

联系人及电话：蓝海平，电话：82621505

抄送：市府办公室，市政协提案委，市发改局，市财政局。