江潭桁委员：

    您提出的《关于进一步加强城管文明执法的建议》（第20160070号）的提案收悉，非常感谢您对进一步加强城管文明执法问题的关注和监督。现将提案办理情况汇报如下：

    一、现状和特点

市、区城管部门组建以来，坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，以构建和谐城管的理念统领城管执法工作，始终把“依法行政”作为城管执法工作的出发点，始终把“文明执法”作为城管执法工作的落脚点，在工作实践中进行了许多有益的探索和尝试。据统计，从2004年3月至2015年12月，全市城管行政执法系统共处理市容环卫、城市规划、市政公用、城市绿化、生活环境噪声和饮食服务业污染、无照商贩占道经营等方面的案件209万多宗，从这大量案件回顾分析中可以看到，城管执法工作的质量和水平在不断地提高，也充分体现了城管执法部门为维护我市城市环境和秩序作出的不懈努力。综观全市城管执法系统“依法行政、文明执法”的现状，主要表现为以下五个特点：

（一）筑牢执法理念，明确执法目标

    各级城管部门从组建伊始，坚持以“依法行政、文明执法”为执法理念，全力追求群众满意、形象良好的文明执法目标，并以此贯穿城管执法全过程，呈现出高度一致、鲜明突出的特点，因而城管执法工作开展有力，执法力度不断加大，配合“创卫”、“创模”、“创文明城市”和、“迎省运”“迎亚运”等重大工作活动，全力以赴开展市容环境大整治，着力解决影响城市环境与形象的城管“八乱”问题，市容环境日趋整洁有序；积极开展“城市管理年”活动，重点抓好中心城区市容环境综合整治，突出形象路创建，由此打造了一批精品项目和亮点工程；查处“一环”两侧、佛山水道两岸整治区域和“三旧改造”区域“两违”（违法用地、违法建设，简称“两违”）行为，着力维护建设秩序与社会公平，为佛山经济社会的发展发挥了较好的保障和促进作用，“依法行政、文明执法”的理念在执法实践中不断得到彰显。

（二）强化队伍建设，夯实执法基础

    全面的队伍建设和良好的队员素质，是坚持“依法行政、文明执法”的前提和基础。全市城管执法系统十分重视抓好队伍建设，从政治思想、宣传教育、廉洁自律、业务培训等方面夯实基础，坚持走内涵式发展的道路，从“人人能执法，个个会办案”的目标出发，制定文明执法“三理六公开”（“纠正违章要有理、处理违章要讲理、执法尺度要合理”和“身份公开、依据公开、程序公开、标准公开、职责公开和结果公开”），着力锻铸一支“政治强、作风硬、纪律严、业务精、服务优”的执法生力军和现代文明执法之师。经过多年的不懈努力，通过抓班子带队伍，建章立制，以制度管人、管事（编印《规章制度汇编》、《规范执法守则》、《法律法规汇编》、《执法案例选编》等手册发至每个队员）；采取规范内部管理，推进正规化建设；开展先进性教育活动、排头兵实践活动和进一步解放思想大讨论活动（编印《佛山市城管行政执法系统解放思想研讨文章选编》，共同破解城管执法难题）以及开展联点挂钩工作和募捐献爱心活动；加强党风廉政建设和机关效能建设；强化业务培训（全系统每年都对执法骨干培训至少一次），提升执法潜能；大面积推行执法目标管理责任制；开展文明执法大检查和现场典型推介以及年度执法考核评估等一系列措施，己使“依法行政、文明执法”和“以人为本、执法为民”的观念植根队伍，成为有正气、有朝气、有活力并“召之即来，来即能战”的中坚力量，完全能够胜任城管执法的重任，各级领导和社会群众也给予了较高评价，普遍认为城管执法队伍管理严，精神面貌好，整体素质高，是一支过得硬、信得过、用得上的执法队伍。

    （三）构建监督体系，提升执法效能

    有效监督是推进“依法行政、文明执法”工作的润滑剂，也是保证执法成效的关键。全市城管执法系统构筑了全方位、多层次的立体监督体系。一是内部监督。加强重大案件的监督，严把立案关和处罚关，防止案件处理中出现滥用职权、徇私舞弊等行为；加强对执法队员经常性的监督，对不符合规章制度、不符合执法规范的执法行为及时纠正处理，防范出现关系案、人情案；编印《城管执法督察简报》，展示亮点，曝光黑点，督办投诉；打造“12319”城管星级服务窗口，坚持24小时接听服务，及时处理和回复市民投诉及释疑，真正做到为民排忧解难，到目前为止，全市“12319”城管服务热线每月受理市民城管投诉案件达4万多宗，处理率为95.2%，得到了市民群众的广泛认同。二是外部监督。发挥群众监督作用，如有些区局向外派发《廉政监督联系卡》；聘请社会各界人士担任城管监督员，监督执法行为，提升工作效能；推行电子政务，施行实时监管。如南海区局充分利用信息化技术，开发了综合管理系统，实现了网上办公，既提高了工作效率，又加强了实时监控。三是社会监督。自觉接受新闻媒体、人大、政协和法制部门的监督，确保城管执法走上规范化、专业化、法制化轨道。

    （四）坚持疏堵结合，倡导执法文明

    违法行为背后往往有着深层次的历史原因和社会因素，单纯处罚难以真正解决问题。近年来，全市城管执法系统深入探求理性化执法、人性化服务的方法和途径，在执法过程中做到原则性与灵活性相结合，法、理、情三结合。规范执法文明用语，严格执法程序，教罚并举、疏堵结合、管导并济，坚决摒弃野蛮执法、随意执法、暗箱执法。正视进城务工农民和下岗失业人员等弱势群体维系生活的直接经济来源问题，以市民满意作为城管执法工作的第一要义,致力开源疏导给出路，使城管执法难点问题从源头上得到了较好的解决。推行“首犯不罚”制度；建立免费广告张贴栏；禅城区开辟了14个市场疏导点给流动摊贩集中摆卖，安置流动摊贩925人，使辖区乱摆卖人员大幅减少。积极发动、提倡、鼓励执法队员为社会、为市民多做好事实事，多做亲民、为民、利民的善事，建立亲民执法机制，最大限度地密切执法者与市民的关系，充分赢得群众理解和支持，把矛盾化解于执法过程、解决在萌芽状态。

    （五）注重社会宣传，营造执法氛围

    依法行政、文明执法离不开舆论宣传。处罚违法的目的，就是引导市民守法，要让广大市民守法，首先就要让市民知法、懂法。在执法实践中，始终坚持有效的社会宣传教育和普法工作，向市民广泛宣传党的依法治国方略、城管执法职能以及各项城管法规，让市民在潜移默化中领会和知晓政府依法管理的根据，进而增强市民的城市意识和法制观念，这是城管执法工作的长期任务。几年来，全市城管执法系统在这方面做了大量富有特色和成效的工作。组建城管宣传机构和通讯员队伍，充分利用媒体、城管论坛、广告、宣传栏、互联网、街头咨询、广场活动、文艺演出和开通“城管博客”、“城管论坛”以及成立城管专家咨询组等平台进行广泛的宣传教育活动，拓宽社情民意表达渠道，搭建多种形式与市民沟通的平台,并在实践中创出执法进社区、进企业、进学校等模式，同时，大力开展城管执法文化创建活动，在全市展开城管执法精神大讨论，不断拓展宣教普法工作的广度和深度，营造了“依法行政、文明执法”的浓厚氛围。

    二、存在问题

    在如何推进“依法行政、文明执法”的工作实践中，尽管城管执法系统一直在努力探索，大胆创新，取得了不少成效，但由于受历史的和现实的、体制的和法律的等多方面因素影响，还存在一些迫切需要解决的问题。

    （一）职能划分仍不够明确。城管执法的“7＋1”职能分别从规划、公用、环保、工商等部门划转，在实施相对集中行政处罚权中，较多时候会涉及多个部门行政审批、批后监管和日常管理等支撑，但在实际执法工作中存在职能分散、职责不明晰等现象，导致责任不清、推诿扯皮，城管执法单打独斗局面仍然明显，个别违法行为无法得到快速、高效的查处，如泥头车的源头治理、室内装修的投诉等。另一方面，由于我国还没有一部独立完备的城市管理法律法规，目前进行城管执法的法律依据散见于几十部法律法规之中，属于“借法执法”，因而在实际执法中，时常出现有法难依和执法依据适用不充分现象，使群众对执法工作不理解，造成执法工作较被动。还有“7＋1”职能中“1”的职能具有不确定性和无限扩大化，常常带有行政命令的性质，因任务紧迫，迫于压力，部分执法队员为按时完成任务，有时采取非常规手段以达到治理目的，跨越了正常合法程序，有的甚至忽略了事前教育和告知等环节，忽视了市民的合法权益，以致难以保证依法行政和文明执法。

    （二）执法环境还有待进一步优化。一是新闻媒体的舆论宣传有待净化。现在见诸于网络、报纸等新闻媒体的有关城管的报道多是负面新闻,很少报道城管为民执法正面信息，这无疑影响了城管执法舆论环境，影响了城管执法工作的效果。二是市民城市管理意识有待提高。有些市民包括一些国家工作人员对城管工作不理解，城市管理意识淡薄。有的违法者谩骂、威胁执法人员，更甚者暴力抗法，有的不明真相的群众帮助违法者说情、鼓动，助长了违法人的嚣张气焰。这无疑影响了依法行政的推进和严肃性。三是相关部门支持力度不够。虽然市政府出台了《佛山市相关管理部门与城管执法部门联动互助制度》（佛府办〔2007〕258号），但部门联动机制未得到有效落实，信息互通制度衔接不够，也未真正实现相关部门信息资源共享。四是执法保障机制未能建立。城管执法的特点是直接面对群众，而相当部分行政相对人的素质参差不齐，或是下岗人员，或是无业游民，或是外来人员，在执法过程中，特别是在采取必要强制措施时，很容易发生摩擦冲突。而执法人员遇到暴力抗法事件时，只能报警求助，不能及时有效地预防和控制事态的发展，使城管执法工作得不到有力保障，极大挫伤了城管执法人员的工作积极性。五是违法建筑拆除难度较大。《城乡规划法》实施后，城管执法将成为违法建设强制拆除的实施主体，面对当事人强烈的抵抗情绪，高额的拆除成本，有限的执法人员这样一个局面，如何依照法定程序有效开展拆除违法建设工作，如何在拆除违法建设同时维护社会的和谐稳定，如何在确保拆除力度的同时树立城管执法“依法行政、文明执法”的形象等问题，有待进一步去探索和研究解决。

    （三）城管执法资源与条件有限。城管执法基础设施仍显薄弱，较为突出的是基层执法一线人力不足，随着执法业务的全面开展，工作强度高，现场处理市民投诉经常疲于奔命；办公条件普遍较差，部分区执法局均缺乏必需的执法装备，如办公电脑、储物仓库等，执法车辆更是数量少、车况差；执法队员安全防护设备严重不足；执法经费缺口较大。所有这些，在一定程度上都影响了“依法行政、文明执法”的效果。

    （四）城管执法队伍素质仍需进一步提高。一是部分执法队员在执法过程中缺乏换位思考，需进一步增强文明执法意识；二是长期以来社会对城管执法工作的偏见及屡见于报端或网络的负面报道，使城管执法队员常处于风口浪尖，备受质疑，造成了强烈的心理困扰，加上城管执法工作易反复回潮，执法成效较难长效化，造成个别队员未能及时调整好心态，在执法过程，容易产生“疲倦”心理，甚至有时带有个人情绪等等。

    三、对策与措施

    随着佛山现代化大城市建设步伐的不断加快和人们法律意识的不断提高，随着新一轮解放思想学习讨论活动的不断深入，城管部门将面临前所未有的机遇和挑战。如何坚持“依法行政、文明执法”，如何提升城管执法队伍现场处置能力和执法技能，避免简单、粗暴执法行为的发生，已经成为进一步推动相对集中行政处罚权，提升城管执法新形象的十分重要而紧迫的课题。我们十分赞同江委员提出的完善城管执法的相关法规，转变城管执法理念等建议，针对目前全市城管执法系统在“依法行政、文明执法”中存在的薄弱环节，从以下五个方面下功夫：

    （一）明确部门职能，适应新形势发展要求

根据《佛山市实施相对集中行政处罚权暂行规定》（佛山市人民政府令第9号）精神，本部门集中行使由工商、环保、公用事业、规划等相关部门划转的市容环卫、城乡规划、城市绿化、市政公用、无照商贩占道经营、环境噪声、粉尘、气体和饮食服务业油烟污染、侵占道路行为等方面的行政处罚权。随着城管执法工作的深入开展和相关法律法规的调整，本部门与其他职能部门的职能分工也发生了变化，同时市、区两级政府又赋予各级城管执法部门新增的行政职能。为促进执法队员依法行政，提高行政效率，便于接受市民的投诉和监督.    

（二）加强班子和队伍建设，突出依法行政、文明执法主线

坚持“抓班子、带队伍、促成效”的工作思路，不断强化领导班子理想信念、工作作风等方面的建设，把班子建设成为坚强的领导核心，能带领全市城管执法队伍坚持突出“依法行政、文明执法”这条主线，明确“做到合情合理合法、做到公平公开公正、做到为民便民利民”三个目标，正确地履行职责。不断解放思想，敢于破解难题，深入研究思考城市管理领域一些亟待解决的深层次问题，积极探索城管执法建立长效管理机制的新思路、新办法、新举措，正确引导，科学决策，使城管执法工作始终紧贴“依法行政、文明执法”的轨道。要让城管执法队伍真正做到“四有”（有德、有为、有效、有信），形成人人想干事、人人有事干、人人能干事、人人干成事的氛围。要切实加强队伍的内务管理、仪容和风纪的管理，树立队伍良好的精神风貌。着重抓好理论学习、业务培训、岗位练兵，建立惩防结合以防为主的党风廉政建设体系，预防职务犯罪，从源头上防治腐败。坚持人本理念，创建城管执法文化，凝聚城管执法精神，全力提升队伍“依法行政、文明执法”形象。    

（三）加强建章立制工作，完善依法行政、文明执法制度化体系

要立足于现状，在国家和省的法律法规框架下，在原有基础上，加强调查研究，认真分析当前我市城管执法中出现的新情况新问题，加快制定符合实际、可操作性强的规范性文件、规章制度和行政措施等，解决法规滞后问题，健全完善我市城管执法制度化体系，今年我市已经完成了《佛山市市容和环境卫生管理规定》的编制和公布，目前正在起草《佛山市违法建设查处办法》，并将《佛山市城市管理执法条例》纳入了立法计划。在“依法行政、文明执法”工作过程中要不断总结和提炼好的做法和经验，按照“涵盖性、合理性、适用性和前瞻性”的准则，及时转化为长效机制或制度固定下来。

（四）加大路面执勤和案件处理，着力破解基层城管执法难题

    针对目前面临的社会环境日益复杂和执法任务日益繁重的现实，必须要保证足够的一线执法力量，加强路面执勤，不断探索在法律面前人人平等的原则下，在不影响案件合法性范围内简化案件处理程序，解放执法队员的生产力，释放出更多的人力到一线执法中去，实现执法力量“下沉”，要指定专责部门，研究出一套简易程序，并延伸到城管执法所有事项，只要不涉及大的问题和财产问题的案件，都可以简化程序，从而减轻办案压力，提高执法效率。

    （五）建立绩效监督评价机制，健全依法行政、文明执法保障体系

    建立健全“依法行政、文明执法”目标责任制，实行首问负责制，制定《城管执法人员违法违纪处理办法》、《城管执法过错责任追究制度》等一系列配套文件，切实做到权责分明、问责有据。在此基础上，制定“依法行政、文明执法”评价指标体系，依据评价指标体系和目标责任制建立有效的监督评价机制，通过巡检、暗检、抽检和民意调查等方式对“依法行政、文明执法”作出绩效评估，把“依法行政、文明执法”绩效作为各区局、分局和队员考核的重要指标并纳入年度考核。同时，充分发挥社会监督、群众监督和新闻舆论监督的作用，通过政务公开、市民投诉、市民听证、新闻舆论曝光等方式，并实行“上墙、上报、上网”公示制，对城管执法“依法行政、文明执法”行为实施有效监督，确保公开、公平、公正。

佛山市住房和城乡建设管理局    

2016年8月23日        

主题词：政协 会议  提案  答复意见

联系人及电话：杨新霞 0757-82626772    

抄送：市府办公室、市政协提案委